當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，房?jī)r(jià)不斷攀升，價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)始受到青睞，然而小產(chǎn)權(quán)房的合法性問(wèn)題至今還沒(méi)得到有效的解決，一系列相關(guān)問(wèn)題也逐漸浮出水面，成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。介于此，國(guó)土資源部出臺(tái)規(guī)定重點(diǎn)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行清理。
一、小產(chǎn)權(quán)房的概念
小產(chǎn)權(quán)房通常指建造在農(nóng)村集體所有土地上，出售給非本集體經(jīng)濟(jì)成員的房屋，購(gòu)房人只能擁有該集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或者鄉(xiāng)政府頒發(fā)的簽署證書(shū)。而沒(méi)有取得合法房產(chǎn)證的房屋，構(gòu)不成真正意義的上產(chǎn)權(quán)房。目前通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。
(一)小產(chǎn)權(quán)房的特征
有小產(chǎn)權(quán)房的概念可以看出有如下幾點(diǎn)特征：第一，小產(chǎn)權(quán)房是建造在農(nóng)村集體土地上的房屋，若是建造其他土地上構(gòu)不成小產(chǎn)權(quán)房;第二，出售給農(nóng)村集體組織成員之外的人，在農(nóng)村集體組織成員之間流轉(zhuǎn)則是屬于合法行為;第三，購(gòu)房者取得的是由擁有該集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)政府或則鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)社頒發(fā)的證書(shū)，而不具有縣級(jí)及以上政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證，而對(duì)房屋進(jìn)行正常的占有、使用、收益和處分的權(quán)利就會(huì)受到限制。
(二)小產(chǎn)權(quán)與完全產(chǎn)權(quán)的區(qū)別
完全產(chǎn)權(quán)即大產(chǎn)權(quán)，1988年國(guó)務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中規(guī)定：凡按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)的公房，購(gòu)房者能夠擁有全部產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)價(jià)也就是住宅市場(chǎng)的行市價(jià)格或牌價(jià)價(jià)格，由買(mǎi)賣(mài)雙方商定，國(guó)家和地方政府不得予以壓低和抬高。按照市場(chǎng)價(jià)購(gòu)得住宅的房主，擁有對(duì)住宅的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
小產(chǎn)權(quán)即只具有部分產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)調(diào)永久使用權(quán)和繼承權(quán)，而收益和處分權(quán)的行使則限定在一定范圍之內(nèi)。小產(chǎn)權(quán)的房屋所有者擁有的權(quán)力較完全產(chǎn)權(quán)少，對(duì)房屋的處分受限制，得不到現(xiàn)有法律的有效保護(hù)。總之，大產(chǎn)權(quán)房和小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別就是業(yè)主是否擁有完全產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房是不完全的產(chǎn)權(quán)，大產(chǎn)權(quán)房業(yè)主擁有土地使用證，小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有土地使用證。
二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生及其呈現(xiàn)的不可遏制之勢(shì)有深刻的根源以及助推其發(fā)展的因素，只有深刻分析其產(chǎn)生的原因，才能為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決提供理論基礎(chǔ)。
(一)根源是我國(guó)的二元土地制度
在我國(guó)土地所有權(quán)有兩種形式，城市市區(qū)的土地是國(guó)家所有;農(nóng)村和郊區(qū)的土地屬于集體所有，這種城鄉(xiāng)有別的土地制度從根本上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，也是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的根源。我國(guó)對(duì)于這兩種所有權(quán)形式是由不同的法律加以規(guī)范的，《土地承包法》及相關(guān)司法解釋只對(duì)集體土地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定，并未規(guī)定其所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芳捌洹秾?shí)施條例》則只對(duì)國(guó)有土地的所有權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定而并沒(méi)有涉及到集體土地所有權(quán)問(wèn)題，這也是導(dǎo)致集體土地所有權(quán)權(quán)能受到限制的重要原因。根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，集體土地要進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，而必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收成為國(guó)有土地。也就是說(shuō)剝奪了集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)交易的權(quán)力，造成集體土地所有者對(duì)土地的法律所有權(quán)與事實(shí)上的所有權(quán)相分離，加之國(guó)家對(duì)于征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。經(jīng)過(guò)調(diào)查顯示，土地被征用后國(guó)家給予的補(bǔ)償僅夠二十多年的生活費(fèi)用，造成農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益減少。這種二元土地所有制度和征用土地割斷了集體土地進(jìn)入市場(chǎng)正常的流轉(zhuǎn)的渠道，出現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求，而農(nóng)村則存在大量閑置的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地的矛盾現(xiàn)象。一些地方政府將征用的土地經(jīng)過(guò)掛拍以市場(chǎng)價(jià)賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，從中賺取巨額差價(jià)，這也是目前房?jī)r(jià)居高不下的原因之一。
(二)各個(gè)利益主體追逐自身利益
為了追逐自身利益，利益主體相互之間的博弈為小產(chǎn)權(quán)房的生存提供了空間
1、購(gòu)房者
目前城鎮(zhèn)房產(chǎn)供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)不斷攀升，中低收入群體根本買(mǎi)不起房。再加上小產(chǎn)權(quán)房通常建造在城市周邊，交通較方便，配套設(shè)施較完善，房?jī)r(jià)又相對(duì)便宜，因此不僅受到中低收入群體青睞，更吸引了想擁有第二套房的高收入群體。小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)雖然存在瑕疵，但有些購(gòu)房者基于僥幸或者單純居住的目的，不存在投資的需求，故而對(duì)產(chǎn)權(quán)是否受到法律保護(hù)持無(wú)所謂的態(tài)度，從而助長(zhǎng)了小產(chǎn)權(quán)房的不斷蔓延之勢(shì)。
2、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商
由于房子與土地的附隨性質(zhì)，房?jī)r(jià)必然影響到土地價(jià)格。一些地方政府低價(jià)征收農(nóng)民土地轉(zhuǎn)而高價(jià)賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，地價(jià)漲了，建房成本隨之增加并轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，勢(shì)必造成房?jī)r(jià)的不斷攀升。另一方面，小產(chǎn)權(quán)房以較低房?jī)r(jià)占據(jù)優(yōu)勢(shì)，掩蓋其產(chǎn)權(quán)不完全的風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房成為很多人無(wú)奈的選擇。
3、農(nóng)民以及農(nóng)村集體組織
前文已述，土地補(bǔ)償費(fèi)或者安置費(fèi)根本不夠農(nóng)民的長(zhǎng)期生存，不管是宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地或者耕地，選擇直接將土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商合作建造小產(chǎn)權(quán)房獲得的收入遠(yuǎn)高于被征用土地后獲得的補(bǔ)償費(fèi)用，雖然集體所有的土地并不享有轉(zhuǎn)讓權(quán)，轉(zhuǎn)讓合同無(wú)法得到法律保護(hù)，因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)定集體所有的土地只擁有三項(xiàng)權(quán)能，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，集體成員可以在土地上建造房屋，但轉(zhuǎn)讓給本集體組織成員以外的人，合同屬無(wú)效，法律另有規(guī)定的除外。但出于利益的考慮，不少農(nóng)民或者農(nóng)村集體組織還是選擇將土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。這也是推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的重要因素之一。
(三)社會(huì)保障體系的不完善
隨著城鎮(zhèn)化的不斷加快，在國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策指引以及制度安排下，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，然而農(nóng)民工受到戶籍制度和資金限制，大多買(mǎi)不起城市的昂貴的商品房。雖然國(guó)家通過(guò)建設(shè)大批經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等措施對(duì)這種情況進(jìn)行改善，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民工和城市低收入群體的剛性購(gòu)房需求，迫使他們選擇購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。
三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的緊迫性
(一)合法化成為難題
雖然現(xiàn)存法律對(duì)小產(chǎn)權(quán)房無(wú)明確定性，但其仍然存在合法性問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。”《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定了城市區(qū)域內(nèi)集體所有的土地使用權(quán)要有償出讓必須經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才可以。也就是說(shuō)集體建設(shè)用地只能用于以下三種用途：用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。如果要在集體土地上建設(shè)商品房進(jìn)行出售，就必須先經(jīng)國(guó)家將集體土地征用為國(guó)有土地，然后再由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商繳納土地出讓金之后才能最后建成商品房進(jìn)行銷(xiāo)售。因此小產(chǎn)權(quán)房是不能辦理房產(chǎn)登記的，不能夠獲得有效地房屋產(chǎn)權(quán)，也就不能進(jìn)行正常的房屋占有、使用、收益以及處分權(quán)力的行使。國(guó)家也加快了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理步伐，國(guó)土部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，明確將選擇小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題相對(duì)突出的城市開(kāi)展小產(chǎn)權(quán)房“試點(diǎn)”清理，今年將一手抓調(diào)查研究清理試點(diǎn)，一手抓執(zhí)法檢查嚴(yán)格規(guī)范，不讓小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)蔓延。據(jù)此來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房是存在合法性問(wèn)題的。當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)就很難得到法律的有效保護(hù)。
(二)存在極大購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)
上文分析到小產(chǎn)權(quán)房是存在合法性問(wèn)題的房屋，購(gòu)房者要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。首先，小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買(mǎi)程序缺乏法律保護(hù)，在出現(xiàn)糾紛時(shí)容易導(dǎo)致購(gòu)房者利益受損。北京通州區(qū)畫(huà)家村案例就是典型的購(gòu)房者利益受到損害的例子，法院最終判決購(gòu)房者購(gòu)買(mǎi)的畫(huà)家村房屋合同無(wú)效，只好把房屋退給畫(huà)家村。其次，購(gòu)房者如遇國(guó)家征收土地等政策調(diào)整，房屋需要拆遷，但國(guó)家的征地補(bǔ)貼卻只能由農(nóng)村集體組織成員獲得，購(gòu)房者失去了房屋卻得不到補(bǔ)償，勢(shì)必造成損害。第三，小產(chǎn)權(quán)房多數(shù)是由村鎮(zhèn)自行組織開(kāi)發(fā)，并沒(méi)有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可、房屋竣工許可等合法的許可證書(shū)，也就得不到城市規(guī)劃部門(mén)以及建設(shè)部門(mén)的監(jiān)管，埋下了房屋質(zhì)量的安全隱患。此外，小產(chǎn)權(quán)房大多位于城市郊區(qū)，房屋周邊配套設(shè)施相對(duì)不完善，居住質(zhì)量打了折扣。所以，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。
(三)損害農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和國(guó)家利益
土地是農(nóng)民乃至整個(gè)國(guó)家生存的根本，開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲得的利益只是眼前的，而農(nóng)民失去了土地將失去基本的生活保障，無(wú)一技之長(zhǎng)的在城鎮(zhèn)生活的失地農(nóng)民在城市根本就無(wú)立足之地，是一種不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的做法。另一方面，我國(guó)擁有13億人口，人多地少，土地對(duì)于我國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)講意義十分重要。溫家寶總理在2007年的政府工作報(bào)告中指出：“節(jié)約用地，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和民族生存根基……守住18億畝耕地紅線，意味著嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，制止建設(shè)用地的過(guò)度擴(kuò)張，約束盲目建設(shè)、濫上項(xiàng)目、固定資產(chǎn)投資過(guò)熱、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放等行為，保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。守不住還將會(huì)威脅糧食安全。”可見(jiàn)，如果繼續(xù)放任對(duì)土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)，危害是不言而喻的。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房逃避了各種稅收，也沒(méi)有繳納土地出讓金，大大減少了國(guó)家的財(cái)政收入。
四、通過(guò)法律解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
畢竟小產(chǎn)權(quán)房的存在是多方面原因引起的，目前社會(huì)上主要有兩種觀點(diǎn)：一種是嚴(yán)格清查處理;一種則是感情復(fù)雜化很難用支持或者反對(duì)來(lái)描述。但是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理都是普遍關(guān)注的事情。
(一)充分考慮小產(chǎn)權(quán)房大受歡迎的成因完善住房保障體系
我國(guó)現(xiàn)有的住房保障體系主要由廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、住房公積金制度構(gòu)成。
具有保障性質(zhì)的有廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限商品房、政策性租賃房等。首先，可以推出多種形式的保障性住房類型，擴(kuò)大保障范圍，使城市低收入群體及進(jìn)城務(wù)工者受到切實(shí)的保障;其次，加大保障性住房和公租房建設(shè)力度，安排暫時(shí)買(mǎi)不起房屋的群體入住公租房，有利于社會(huì)的安定有序;第三，要不斷創(chuàng)新保障性住房的資金支持方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投資保障性工程，積極組織成立管理保障性住房機(jī)構(gòu)，確保資金及時(shí)到位，降低建設(shè)成本，有效將資金投入到保障性住房建設(shè)中;最后，要加強(qiáng)監(jiān)管，各個(gè)地方應(yīng)該制定完成保障性住房的目標(biāo)，并納入地方績(jī)效考核范疇。建立問(wèn)責(zé)制、明確各級(jí)政府在保障性住房建設(shè)方面的職責(zé)以提高參與建設(shè)積極性，從而提高保障性住房政策的執(zhí)行力度。一個(gè)較為完善的住房保障體系的建成將涵蓋大多數(shù)急需購(gòu)房的中低收入和進(jìn)城務(wù)工群體，將有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展，遏制違法占地建房的現(xiàn)象。
(二)重視購(gòu)房人利息的保護(hù)
購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房是看似一種購(gòu)房行為，其實(shí)質(zhì)還是反應(yīng)的一種社會(huì)問(wèn)題。購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的大多是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買(mǎi)商品房的弱勢(shì)群體。如果在治理小產(chǎn)權(quán)房的過(guò)程中讓這樣的弱勢(shì)群體承受了無(wú)法承受的損失，使他們的生活雪上加霜，很有可能還會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。即使購(gòu)買(mǎi)小小韓全房的人應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)但也不應(yīng)該是全部風(fēng)險(xiǎn)，這中間還包含了商品房?jī)r(jià)格太高，住房保障體系不完善，缺乏政府監(jiān)管，開(kāi)發(fā)商違規(guī)開(kāi)發(fā)甚至是腐敗現(xiàn)象的發(fā)生等眾多原因。
(三)維護(hù)法律權(quán)威和依法治理
當(dāng)制定一部好的法律后就必須要讓他具有最高的權(quán)威。依法治國(guó)是我過(guò)的基本方略，目前正是推進(jìn)法治建設(shè)，培養(yǎng)法治文化，提高法治意識(shí)的關(guān)鍵時(shí)候?，F(xiàn)行法律已經(jīng)明確規(guī)定在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是違法的就應(yīng)該堅(jiān)決的去嚴(yán)格執(zhí)行，否則法律的尊嚴(yán)法律的權(quán)威何在?可以采取以下幾個(gè)措施：第一、依法嚴(yán)格處理相關(guān)的開(kāi)發(fā)商、存集體經(jīng)濟(jì)組織;第二、嚴(yán)格保證我國(guó)耕地政策，對(duì)于占用耕地開(kāi)發(fā)的定艷嚴(yán)加懲罰，可以考慮拆房復(fù)墾的方法;第三、對(duì)于沒(méi)有占用的耕地符合城鄉(xiāng)建設(shè)需要的項(xiàng)目可以采用土地征收的方式補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)讓項(xiàng)目合法化;第四、完善我國(guó)土地管理辦法的法律法規(guī)，可以有條件的允許農(nóng)村土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)改變商品房土地來(lái)源單一的局面。
