小產(chǎn)權(quán)房似乎終于有半條生路了。一個多月前,某市政府準備對城市化過程中產(chǎn)生的一批由原來的農(nóng)民建造的所謂“違法建筑”予以部分地承認,公眾以為這是小產(chǎn)權(quán)房邁向合法化的第一步。某部委官員馬上表態(tài)反駁,強調(diào)小產(chǎn)權(quán)房是違法的。隨后,又有官員透露,由于各地小產(chǎn)權(quán)房的情況不一樣,中央或國土資源部不會出臺統(tǒng)一的處理意見。該部將與各地共同從實際出發(fā),認真調(diào)研,依法合情合理地處理。
這樣的表態(tài)實際上給了小產(chǎn)權(quán)房半條出路,官員的不同言論至少表明,政府內(nèi)部是有不同意見的,一些官員會覺得,應當承認小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實,應當讓農(nóng)民享有在村集體土地上設立建設用地使用權(quán)的權(quán)利。
筆者認為,《土地管理法》也能夠沿著這個方向進行修訂,進一步確認農(nóng)民集體土地可以設立建設用地使用權(quán)的原則。事實上,這些年來,很多學者都提出了這樣的呼吁,學界、輿論也已經(jīng)為此提出了若干不容回避的理由:
第一,兩種土地所有權(quán)平等原則。按照現(xiàn)有法律規(guī)定,中國的土地分為兩大類,主要集中于城市市區(qū)的國有土地,由政府擁有所有權(quán)。農(nóng)村土地則主要由各個村集體組織擁有所有權(quán)。然而,盡管同為土地所有權(quán),法律、政策卻對這兩種所有權(quán)區(qū)別對待。其中最為重要的就是,政府可以“處分”國有土地,必須通過出讓建設用地獲得高額收益,村集體卻不能“處分”土地,不能在其土地上進行建設開發(fā)。
如果政府可以處分其土地,則按照憲法的人人平等原則,農(nóng)民同樣享有這種權(quán)利。國家當然應當保護耕地,政府也可以對農(nóng)民轉(zhuǎn)換土地用途的活動進行監(jiān)管,但是,政府不可完全剝奪農(nóng)民的這種權(quán)利。此一問題的關鍵是,村集體能否在其所有的土地上,如政府在國有土地上那樣設定建設用地使用權(quán)?
第二,通過土地平權(quán),可以更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前的經(jīng)濟困難再次凸顯了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的緊迫性,問題是,城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌發(fā)展?
不錯,政府確實應當增加對鄉(xiāng)村的公共品投入,因為長期以來,政府的財政支出結(jié)構(gòu)都是城市中心的,而這對農(nóng)民是有點不公平的。顯然,農(nóng)民自身命運的改變,還是要靠農(nóng)民自己。如果農(nóng)民也有權(quán)利用其所掌握的最重要的資源,土地,那農(nóng)民——至少相當部分農(nóng)民——就完全有可能逐漸改善自己的境遇。
農(nóng)民的這種努力也可以改變中國的城市化、工業(yè)化,乃至整個經(jīng)濟、社會、文化結(jié)構(gòu)畸形的格局。如果農(nóng)民可以在其土地上設立商品房的建設用地使用權(quán),既可以誘導人口在城鄉(xiāng)之間雙向流動,隨之各種資源也在城鄉(xiāng)之間雙向流動,這樣,鄉(xiāng)村本身的生產(chǎn)、生活、文明形態(tài)也會逐漸演進,城市與鄉(xiāng)村可以同步發(fā)展。
值得贊同的是,《土地管理法》修訂草案征求意見稿在農(nóng)村集體土地權(quán)利上的規(guī)定,已趨向公平。比如它已規(guī)定,國有土地、集體土地所有權(quán)人同樣享有“占有、使用、收益和處分的權(quán)利”;它也承認,鄉(xiāng)村有建設用地要求,可以“依法取得”“農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)”,不過,對于這一建設使用權(quán)的范圍及取得程序,未予清晰界定。同時,另外一些規(guī)定似乎有所倒退,比如,對農(nóng)民的宅基地,它只規(guī)定了“占有、使用和收益的權(quán)利”,而省略了“處分”的權(quán)利。