小產(chǎn)權(quán)房似乎終于有半條生路了。一個多月前，某市政府準(zhǔn)備對城市化過程中產(chǎn)生的一批由原來的農(nóng)民建造的所謂“違法建筑”予以部分地承認(rèn)，公眾以為這是小產(chǎn)權(quán)房邁向合法化的第一步。某部委官員馬上表態(tài)反駁，強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房是違法的。隨后，又有官員透露，由于各地小產(chǎn)權(quán)房的情況不一樣，中央或國土資源部不會出臺統(tǒng)一的處理意見。該部將與各地共同從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真調(diào)研，依法合情合理地處理。
這樣的表態(tài)實(shí)際上給了小產(chǎn)權(quán)房半條出路，官員的不同言論至少表明，政府內(nèi)部是有不同意見的，一些官員會覺得，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民享有在村集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。
筆者認(rèn)為，《土地管理法》也能夠沿著這個方向進(jìn)行修訂，進(jìn)一步確認(rèn)農(nóng)民集體土地可以設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的原則。事實(shí)上，這些年來，很多學(xué)者都提出了這樣的呼吁，學(xué)界、輿論也已經(jīng)為此提出了若干不容回避的理由：
第一，兩種土地所有權(quán)平等原則。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，中國的土地分為兩大類，主要集中于城市市區(qū)的國有土地，由政府擁有所有權(quán)。農(nóng)村土地則主要由各個村集體組織擁有所有權(quán)。然而，盡管同為土地所有權(quán)，法律、政策卻對這兩種所有權(quán)區(qū)別對待。其中最為重要的就是，政府可以“處分”國有土地，必須通過出讓建設(shè)用地獲得高額收益，村集體卻不能“處分”土地，不能在其土地上進(jìn)行建設(shè)開發(fā)。
如果政府可以處分其土地，則按照憲法的人人平等原則，農(nóng)民同樣享有這種權(quán)利。國家當(dāng)然應(yīng)當(dāng)保護(hù)耕地，政府也可以對農(nóng)民轉(zhuǎn)換土地用途的活動進(jìn)行監(jiān)管，但是，政府不可完全剝奪農(nóng)民的這種權(quán)利。此一問題的關(guān)鍵是，村集體能否在其所有的土地上，如政府在國有土地上那樣設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)？
第二，通過土地平權(quán)，可以更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前的經(jīng)濟(jì)困難再次凸顯了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的緊迫性，問題是，城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌發(fā)展？
不錯，政府確實(shí)應(yīng)當(dāng)增加對鄉(xiāng)村的公共品投入，因為長期以來，政府的財政支出結(jié)構(gòu)都是城市中心的，而這對農(nóng)民是有點(diǎn)不公平的。顯然，農(nóng)民自身命運(yùn)的改變，還是要靠農(nóng)民自己。如果農(nóng)民也有權(quán)利用其所掌握的最重要的資源，土地，那農(nóng)民——至少相當(dāng)部分農(nóng)民——就完全有可能逐漸改善自己的境遇。
農(nóng)民的這種努力也可以改變中國的城市化、工業(yè)化，乃至整個經(jīng)濟(jì)、社會、文化結(jié)構(gòu)畸形的格局。如果農(nóng)民可以在其土地上設(shè)立商品房的建設(shè)用地使用權(quán)，既可以誘導(dǎo)人口在城鄉(xiāng)之間雙向流動，隨之各種資源也在城鄉(xiāng)之間雙向流動，這樣，鄉(xiāng)村本身的生產(chǎn)、生活、文明形態(tài)也會逐漸演進(jìn)，城市與鄉(xiāng)村可以同步發(fā)展。
值得贊同的是，《土地管理法》修訂草案征求意見稿在農(nóng)村集體土地權(quán)利上的規(guī)定，已趨向公平。比如它已規(guī)定，國有土地、集體土地所有權(quán)人同樣享有“占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；它也承認(rèn)，鄉(xiāng)村有建設(shè)用地要求，可以“依法取得”“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)”，不過，對于這一建設(shè)使用權(quán)的范圍及取得程序，未予清晰界定。同時，另外一些規(guī)定似乎有所倒退，比如，對農(nóng)民的宅基地，它只規(guī)定了“占有、使用和收益的權(quán)利”，而省略了“處分”的權(quán)利。
